Sono in tanti ormai a dirlo senza giri di parole: il Pnrr va cambiato. Non solo perché il mondo è del tutto diverso da quando è stato scritto solo un anno fa, ma anche perché non è più realizzabile (ammesso che lo sia mai stato) nei tempi previsti. Già prima dell’aggressione militare russa all’Ucraina il caro materiali aveva fatto aumentare il costo delle opere pubbliche di diversi miliardi di euro. Già allora il Piano era di fatto divenuto non completamente eseguibile, a meno di non aggiungere risorse o di sacrificare alcuni progetti. Con lo scoppio della guerra la situazione è precipitata: in poche settimane si sono impennati non solo i costi dei carburanti e del gas, ma anche quelli di bitume e acciaio tondo per cemento armato, ingredienti di base per ogni cantiere. Certo il Pnrr non è soltanto edilizia, ma 108 miliardi su 191 passano attraverso il mondo delle costruzioni, dalle grandi opere infrastrutturali alle città, dalle reti di comunicazione alle scuole, dagli asili alle manutenzioni (la stima è dell’Associazione nazionale costruttori edili, Ance). Ma c’è anche chi dice il contrario: proprio perché il quadro economico è drammaticamente peggiorato per effetto del disastro bellico, il Pnrr non va toccato bensì realizzato nel più breve tempo possibile, per controbilanciare quanto prima i segni “meno” che piovono come missili sui nostri sforzi di ripartire dopo l’altro disastro della pandemia. E che si debba accelerare risulta evidente, visto che l’ottimismo un po’ generico sull’andamento del Piano nel 2021 è stato gelato da un dato che gli italiani hanno trovato nell’uovo di Pasqua: su 13,7 miliardi che si sarebbero dovuti spendere l’anno scorso, se ne sono effettivamente spesi solo 5,1.

Se è vero che l’Italia ha incassato a metà aprile i 21 miliardi a saldo della prima rata 2021 da 24,1 (gli altri erano stati anticipati l’anno scorso), alcuni segnali indicano che i problemi non sono soltanto nell’esplosione dei costi di energia e materie prime, ma molto più a monte. Un primo campanello d’allarme è venuto dagli asili nido: su 2,4 miliardi stanziati, sono state presentate domande per 1,2; in Sicilia, solo 71 milioni su 300.

Ma un altro elemento assai importante è passato un po’ sotto silenzio: secondo un’indagine svolta da Ance, l’80% dei progetti territoriali candidati o finanziati dal Pnrr non ha ancora un progetto esecutivo, quello che consente di aprire il cantiere. Gli enti che hanno partecipato all’indagine sono per l’86,4% delle regioni del Nord, e da Ance comunicano che i dati in arrivo dal Sud stanno aumentando questa percentuale. Non solo: il 54% dei progetti ha un costo stimato non sulla base di un computo metrico, ma sulla base di una stima parametrica (noi diremmo “spannomnetrica”) e anche questo dato è in aumento con l’arrivo delle informazioni dal Mezzogiorno. Si conferma insomma il ritardo degli enti territoriali sul fronte della progettazione, e quindi della gestione dei progetti Pnrr. Quanti progetti saranno da modificare? Quanti ancora da autorizzare?

A chiedere con chiarezza di modificare il Pnrr è stato il presidente di Confindustria Carlo Bonomi. «Non possiamo non tenere conto degli effetti del conflitto russo-ucraino» ha affermato Bonomi. «Su tutti, le enormi difficoltà nell’approvvigionamento di materie prime e l’esplosione dei costi dell’energia, che ci hanno già indotto a un taglio drastico delle previsioni sul Pil di quest’anno. Questo pone un tema di fattibilità del Pnrr, legato ai prezzi e alla scarsità dei materiali che potrebbero rendere difficile realizzare gli investimenti nei tempi previsti. Dobbiamo anche chiederci se, a queste condizioni, gli impegni presi con l’Europa sono ancora coerenti rispetto alle nuove priorità». Il presidente di Confindustria ha anche indicato i capitoli da rivedere: «Serve riscrivere il Piano potenziando gli investimenti sull’energia, sulla difesa e sulla ricerca» ha scandito, chiedendo di «allungarlo temporalmente, spostando gli obiettivi della transizione ecologica».

«Chiedere una revisione non può essere visto come una volontà di dilazione o di rendere il piano più comodo» dice a Economy il vicepresidente di Confindustria, presidente del Consiglio delle rappresentanze regionali e per le Politiche di coesione territoriale, Vito Grassi. «Ci sono problemi oggettivi sotto gli occhi di tutti, dall’aumento del costo dell’energia con tutte le conseguenti difficoltà di trasporto, alle produzioni industriali che si stanno fermando, dallo shortage di materiali con intere filiere bloccate dalle forniture intermedie, all’aumento di tutte le materie prime. Il Pnrr deve tener conto di questi dati oggettivi. I costi non saranno più gli stessi, i tempi si sono dilazionati ma non certo per colpa di chi li doveva rendere esecutivi».

Il nodo del Sud

Per il vicepresidente di Confindustria le prime difficoltà che sono emerse nel Mezzogiorno non devono sorprendere e vanno affrontate per tempo. «Penso che la finalità principale per cui l’Italia ha ricevuto in dote la maggior parte dei fondi sia proprio quella di abbattere i divari territoriali» rimarca Grassi, «ci sono parti del territorio che sono più indietro, e vanno aiutate. Ben venga che nei primi bandi si manifestino le prime difficoltà, perché così si ha modo di intervenire subito». È il caso degli asili nido, per i quali le amministrazioni comunali del Sud faticano a presentare domande. «I Livelli essenziali delle prestazioni (Lep) finalmente sono considerati non sulla spesa storica ma sul numero di abitanti» fa notare il presidente del Consiglio delle rappresentanze regionali e per le Politiche di coesione territoriale di Confindustria, «si vuole conservare la territorialità dei fondi facendo parallelamente un’opera di sostegno delle amministrazioni locali, premiando quelle più efficienti nel territorio: anche nel Mezzogiorno ci sono stazioni appaltanti e soggetti attuatori che sono in grado di operare velocemente. Proprio sugli asili nido si è prorogato il bando, si è data la possibilità di affidarli direttamente: stanno facendo da banco di prova, ci si confronta con le difficoltà del territorio ma si propone una soluzione».

Quanto alle imprese, stanno facendo per intero la loro parte: «L’industria sta dando una grande prova di resistenza» insiste il vicepresidente di Confindustria, «aveva anche garantito un rimbalzo e un ritorno alla produttività maggiori rispetto agli altri Paesi europei. Ora sta tentando di non chiudere e di non ridurre la produzione nonostante le condizioni: è veramente una sfida titanica, gli elementi di incertezza sono sempre maggiori. Per rendere risolvibile l’equazione bisogna prendere delle incognite e darle per valori certi; è un esercizio che facciamo come impresa quotidianamente. Mi piace pensare che abbiamo la capacità, la creatività tipica del made in Italy che ci permette di trovare la soluzione in qualunque condizione di contorno».

La certezza è una soltanto: l’occasione del Pnrr non può essere persa. «Per i territori che sono più indietro potrebbe essere irripetibile, sarebbe un peccato mortale non attuarlo» evidenzia Grassi. «Penso che proprio in questo contesto qualunque rappresentante della classe dirigente deve operare nel massimo quadro di coesione possibile tra istituzioni a livello nazionale e territoriale, imprese, istituti finanziari».

Il piano d’emergenza

Il leader più o meno occulto dell’esercito che difende l’ortodossia del Pnrr è il presidente del Consiglio Mario Draghi, che ha varato imperterrito a metà aprile un decreto che ha lo scopo di permettere il raggiungimento dei 45 obiettivi previsti per fine giugno, introducendo la possibilità di dirottare fondi previsti per capitoli poco richiesti su altri nei quali le domande hanno superato il plafond. Il capo dichiarato è il ministro dell’Economia Daniele Franco, che a Cernobbio ha affermato: «Il Pnrr è fondamentale, ma non sufficiente in questo momento. Non credo che gli eventi degli ultimi mesi rimettano in discussione questi obiettivi di medio termine che dobbiamo avere – investimenti, produttività e occupazione – ma rimettono in discussione semmai le politiche economiche nel breve termine. Ma non il nostro obiettivo di medio termine. Allora se il Pnrr è coerente con questo obiettivo si può aggiustarlo, discutere sui singoli progetti, ma non vale la pena di disfarlo integralmente e poi ripartire. Va rafforzato per l’efficienza climatica e per una maggiore autonomia nazionale».

È un approccio simile a quello del viceministro dello Sviluppo Economico Gilberto Pichetto Fratin: «Dobbiamo capire se parliamo di revisione o riprogrammazione, che hanno significati diversi» dice Pichetto Fratin a Economy. «Revisione significherebbe riaprire una trattativa con l’Ue sulla sua compatibilità rispetto agli indirizzi del Next generation Eu, nato sulla pandemia con un percorso che ha come base di riferimento l’aspetto ambientale, con i dati delle emissioni di CO2. Si tratterebbe dunque di rimodulare in ambito Ue sia come tempi sia come modalità lo strumento Next generation Eu con altri elementi, aggiungendo nuove finalità». Ma il Pnrr fa ormai parte di un più corposo insieme di strumenti da cui è difficilmente separabile. «Oltre ai 191 miliardi del Pnrr ci sono i 30 miliardi del fondo complementare che funzionano con lo stesso criterio» spiega Pichetto Fratin, «aggiungo i 79 miliardi dei fondi sviluppo coesione e quelli del quadro di finanza pluriennale che sono i fondi ordinari strutturali che, nel caso italiano, vanno disassati un anno rispetto al Pnrr, ma devono essere un tutt’uno, vanno valorizzati per quello che dev’essere un sistema integrato. Credo quindi che sarebbe scorretto un ragionamento spot che modifica solo una parte e non il complessivo disegno. Parliamo di 400 miliardi: 222 più 79 più 85, più addirittura i programmi minori. Vorrei ricordare il Sure, nato come utilizzo sociale tradotto anche in cassa integrazione durante il periodo della pandemia, ma che può essere utilizzato anche per le emergenze che si stanno verificando su sistema produttivo attuale. Credo quindi che parlare di revisione complessiva sia abbastanza difficile anche come tempistica rispetto al quadro attuale, in cui la Ue non ha ancora un disegno complessivo».

Fin qui la revisione: ma c’è un’ipotesi diversa: «Che si possa parlare di riprogrammazione, invece, è del tutto naturale» sostiene il viceministro allo Sviluppo economico, «anche a seguito degli stati d’avanzamento, per valutare spostamenti degli stanziamenti da una missione all’altra nel quadro di un unico disegno. Ormai si è aperto a livello europeo un dibattito anche politico rispetto alle conseguenze energetiche e non solo della crisi ucraina. L’effetto della guerra ci sta facendo rivalutare la filiera corta, quindi la necessità di avere tutti gli scalini in ambito almeno europeo».

Ne va dell’Unione

Questo dibattito spinge verso una rapida evoluzione dell’integrazione europea. «Auspico che questi ragionamenti possano generare, come dichiarato da parti autorevoli, un nuovo intervento da parte dell’Ue» rimarca Pichetto Fratin, «su un disegno a questo punto davvero comune, che lo chiamiamo nuovo Pnrr o in altro modo: un po’ come il trattato del Next generation Eu, magari con decisioni anche più forti. Questo lo vedo come un percorso più transitabile. È chiaro che nella situazione in cui ci troviamo, dove non c’è ancora alcuna certezza su quale sarà il punto di caduta geopolitico, su come sarà il rapporto tra gli Stati e i blocchi di Stati, diventa difficile trarre conclusioni definitive».

Tornando a questioni più terra terra, «a livello di contratto con l’Ue abbiamo i 527 punti da rispettare, e la parte di milestones e target a livello nazionale al 2021 l’abbiamo rispettata; anche quelli previsti al 30-6 credo riusciremo a rispettarli, così come quelli del 2022 che complessivamente saranno 100» si fida il viceministro alla Sviluppo economico, «ma poi dobbiamo confrontarci con la realtà di un Paese che ha una serie di difficoltà che sono in particolare sul fronte degli enti pubblici, con procedure sia decisionali di parte politica sia procedurali di parte giuridica molto complicate. Abbiamo procedure che a forza di controlli non controllano più e durano anni: questa è la grande difficoltà italiana». Per questo rispettare i tempi draconiani imposti da Bruxelles è arduo anche a prescindere dalla crisi in atto. «Quando devo mandare un progetto alla soprintendenza, per fare un esempio, devo mettere in conto x giorni di attesa» nota Pichetto Fratin, «in molti casi la procedura non mi fa rispettare i tempi del Pnrr. È una realtà dovuta a un Paese che ha un’organizzazione amministrativa ancora molto, molto arretrata».

Proprio quell’arretratezza che lo stesso Piano cerca di aggredire: ma il cane si morde la coda… «Lo stesso Pnrr punta sui milestones, gli interventi qualitativi» sottolinea il viceministro del Mise, «un lungo elenco di riforme procedurali e semplificazioni che questo Paese deve mettere in atto. Proprio ciò che è il punto fondamentale qualitativo del Pnrr è allo stesso tempo il suo punto di blocco, il modo in cui è stato redatto era la presa di coscienza che c’era qualcosa che non funzionava. Un po’ come essere cosciente che se piove devo avere l’ombrello, ma essere anche cosciente che l’ombrello non ce l’ho».

A ben vedere, poi, le difficoltà sono anche di ordine politico: «Il nostro è un governo con una coalizione d’emergenza, un governo di unità nazionale, non una coalizione politica» ricorda Pichetto Fratin, «quindi questo manifesta moltissimi punti di mediazione, forse troppi. Sto seguendo il dl concorrenza che è uno dei punti del Pnrr: dobbiamo avere il dl approvato entro il 30 giugno perché poi ci sono i decreti attuativi, la parte regolamentare. La mediazione è l’arte della politica, ma quando è fatta tra estremi rischia di produrre risultati incolori e quindi di essere inefficace».

L’allarme dei costruttori

I più preoccupati di tutti sono i costruttori edili, alle prese con l’esplosione dei costi dell’energia e delle materie prime. «Delle grandi opere del Pnrr ne sono partite solo 4» dice a Economy il presidente dell’Ance Gabriele Buia, «e sono opere vecchie, che sono state inserite nel Piano per sbloccarle. È il caso della Bresci –Padova, che arriva dalla legge obiettivo del 2001 ed ha avuto una gestazione lunghissima: è stata rifinanziata».

Le imprese edili hanno protestato in modo vibrante quando il governo ha fatto saltare all’ultimo momento la norma che consentiva di sospendere gli appalti per il caro prezzi in attesa delle compensazioni: «Eravamo convinti che alla luce dei contratti in essere tra Pa e imprese» spiega Buia, «ci volesse una norma che desse la possibilità alle imprese di sospendere i lavori in caso di sbalzi fortissimi tra la realtà del mercato e i contratti. Ci si dice che c’era già una norma simile nel codice degli appalti, ma riteniamo che non sia applicabile alle opere sopra i 5 milioni di euro; e inoltre ci sarebbe stata la possibilità di un aggancio con il mondo dell’edilizia privata: l’edilizia vale 140 miliardi all’anno, solo 33 arrivano dallo Stato. Dobbiamo dare anche ai cantieri privati la possibilità di una ricontrattazione alla luce dei rincari, altrimenti rischia di bloccarsi tutto».

Il governo ha risposto ricordando che il decreto sostegni ha aumentato i rimborsi a favore degli appaltatori. «Non è assolutamente sufficiente» avverte il presidente dell’Ance, «per il primo semestre del 2021 a oggi le imprese non hanno ancora ricevuto neanche un euro dal fondo nazionale, mentre non c’è contezza di quanto ricevuto dal secondo livello delle stazioni appaltanti. Se sul secondo semestre continuano gli stessi meccanismi, chi ha lavorato nel settembre dell’anno scorso vedrà la procedura di ristoro avviarsi dopo 6-7 mesi: come fanno le imprese a resistere per 10 mesi prima di percepire i sostegni?».

Sul Pnrr Ance continua a chiedere a gran voce misure urgenti. «Si devono mettere in sicurezza le opere già partite, per farle completare» scandisce il presidente. «Negli accordi quadro con Anas e Rfi che durano più anni deve esserci la possibilità di adeguare il prezziario, non si può più far riferimento al prezzo di gara. Inoltre nelle opere che hanno avuto una revisione dei prezziari alla luce della crisi ucraina si deve applicare un meccanismo di adeguamento che sia rapido ma non crei contenziosi tra Pa e imprese. Sia chiaro che non chiediamo soldi in più, vogliamo solo avere la possibilità di lavorare stando nei costi». Una delle ipotesi sul tavolo è quella di rinunciare ad alcune opere per mettere in garanzia le più importanti: «Non possiamo lavorare senza copertura finanziaria, quindi o ci sono nuovi stanziamenti che arrivano dall’Europa, oppure l’unica soluzione è sacrificarne qualcuna a vantaggio di altre».

In base all’articolo 21 del regolamento Ue 2021/241 che ha istituito il Next generation Eu, una revisione è possibile solo se il piano non può più essere realizzato in tutto o in parte a causa di circostanze oggettive. Guerra, rincari, inflazione, shortage delle materie prime: le circostanze oggettive, purtroppo, non mancano.