Pnrr

Il PNRR rappresenta una sfida epocale per il nostro Paese chiamato a gestire una mole di risorse senza precedenti, messe in campo per accelerare la transizione verso un nuovo modello che orienti l’intero sistema Paese alla digitalizzazione e innovazione, transizione ecologica, inclusione sociale, riduzione dei gap territoriali, generazionali e di genere.

In ragione quindi della rilevanza degli obiettivi che con il medesimo si intendono raggiungere, uno dei punti fondamentali dell’agenda politica è creare le condizioni necessarie per poter dare corretta e tempestiva attuazione al Piano così da massimizzare gli effetti dallo stesso attesi, anche in termini di occupazione, crescita del PIL, qualità e sostenibilità dei servizi.

Velocizzare i processi per rendere snello il Pnrr

In tale prospettiva, un primo intervento di rilevo è quello posto in essere con l’art. 12 bis del D.L. 16 giugno 2022 n. 68, convertito dalla L. n. 108 del 5 agosto 2022, che ha introdotto una norma acceleratoria dei giudizi amministrativi relativi a interventi finanziati in tutto o in parte con le risorse del PNRR. Ciò proprio con l’obiettivo di garantire il pieno impiego di tutte le risorse stanziate, talvolta messo a rischio dalle decisioni dei Giudici Amministrativi di sospendere in sede cautelare i provvedimenti di assegnazione delle risorse. Tali decisioni infatti possono mettere a rischio il rispetto dei tempi posti dal Piano, rispetto da cui dipende la possibilità stessa dell’assegnazione dei fondi del PNRR. I Giudici Amministrativi sono ora invece chiamati ad adattare i tempi di svolgimento del processo e di accoglimento dell’istanza cautelare alle scadenze degli obiettivi del Piano, fissando la data di discussione del merito dei ricorsi alla prima udienza successiva alla scadenza del termine di 30 giorni dalla data di deposito della decisione cautelare, e comunque motivando espressamente sulla compatibilità della misura cautelare e della data d’udienza con il rispetto dei termini indicati nel PNRR.

Si tratta di un intervento di indubbio rilievo, che comporta la “revisione” dei meccanismi di tutela giurisdizionale mediante la previsione di un vero e proprio rito speciale e che si giustifica in ragione della assoluta priorità che riveste per il Paese il raggiungimento degli obiettivi previsti dal PNRR. Il rito in questione – che si aggiunge a quello, già connotato da specialità e tempi particolarmente accelerati, previsto dal Codice del Processo Amministrativo per i giudizi in materia di appalti pubblici – consentirà infatti, pur nel rispetto del diritto di difesa e del principio del contraddittorio, di evitare blocchi processuali impeditivi dell’osservanza dei tempi stringenti associati ai singoli progetti e, quindi, del conseguimento degli obiettivi posti, con conseguente dispersione delle risorse per essi stanziate.

L’Anac incoraggia il partenariato pubblico privato

Al medesimo obiettivo di utilizzo delle risorse messe in campo risponde un recentissimo intervento chiarificatore dell’ANAC che fornisce un forte incentivo all’uso del partenariato pubblico-privato (PPP) nella gestione dei fondi PNRR, rimuovendo quello che sino ad oggi ha rappresentato un ostacolo interpretativo all’utilizzo di tale sistema nella realizzazione di iniziative finanziate con le risorse del Piano. Infatti con la Delibera n. 432 del 20 settembre 2022, l’ANAC chiarisce che i finanziamenti a fondo perduto di provenienza europea, ivi inclusi quelli concessi dall’UE nell’ambito del PNRR, non incidono ai fini del calcolo dell’importo del contributo pubblico nelle operazioni di PPP e, pertanto, non rilevano ai fini del raggiungimento della soglia del 49% del costo dell’investimento che le norme del Codice dei contratti pubblici fissano quale presupposto stesso di legittimità di dette operazioni.

In particolare, viene evidenziato che sia il “Manual on Government deficit and debt” di Eurostat sia le norme del Codice dei contratti pubblici portano a ritenere che, ai fini del calcolo della soglia del 49%, il “contributo pubblico” in conto capitale debba riferirsi esclusivamente alle risorse a carico di Autorità nazionali, non rientrandovi invece altre fonti di finanziamento, comprese quelle europee, purché concesse a fondo perduto e non quali prestiti onerosi con obbligo di restituzione da parte dello Stato italiano. Al riguardo, l’ANAC, in modo pragmatico, rinvia a un link ove è possibile verificare le modalità di finanziamento delle singole misure previste nel PNRR, in termini di sovvenzione o di prestito.

É evidente la portata “dirompente” del chiarimento dell’ANAC, grazie al quale il PPP, soprattutto nella forma della proposta ad iniziativa del privato, si presta a divenire un valido ed efficace strumento di attuazione degli interventi previsti dal PNRR, tenuto conto dei noti benefici del ricorso a tale strumento, anche in termini di semplificazione e accelerazione della procedura di affidamento, certezza dei tempi e dei costi di realizzazione dell’opera, di corretto adempimento delle performance contrattuali, di semplificazione degli adempimenti a carico delle stazioni appaltanti a favore delle quali l’operatore privato mette a disposizione il proprio know how e le proprie competenze.

Sulla base di quanto chiarito dall’ANAC, infatti, non vi sarebbero soglie all’entità delle risorse a fondo perduto del PNRR che possono legittimamente finanziare le relative iniziative. Con un unico limite, rappresentato dalla corretta allocazione dei rischi tra parte pubblica e soggetto privato che, come evidenziato nella Delibera n. 432/2022, deve essere comunque contrattualmente garantita, allo scopo di non snaturare lo strumento del PPP, rispetto al quale l’allocazione di alcuni rischi a carico dell’operatore privato costituisce l’elemento distintivo e di differenziazione rispetto all’appalto tradizionale.

Lo strumento del PPP e della finanza di progetto, se utilizzato correttamente dalle pubbliche amministrazioni e dagli operatori privati rispetto a quelle iniziative che per le loro caratteristiche possono essere strutturate e realizzate con tale modalità, potrà essere quindi determinante nel raggiungimento degli obiettivi posti dal PNRR in relazione a tutte le missioni. Digitalizzazione, sanità, residenze per studenti, impianti di smaltimento rifiuti, rinnovo flotte autobus, trasporto ferroviario e rolling stock, metropolitane sono alcuni dei settori in cui ci potrà essere da adesso in poi un concreto rilancio del PPP attraverso la leva del PNRR.

Vedremo, infine, come la Delibera ANAC, che è stata inviata anche al Consiglio di Stato, verrà trasfusa nel nuovo codice dei contratti pubblici, attualmente in corso di stesura, per effetto della legge delega 21 giugno 2022, n. 78, che, nel riscrivere il PPP e la finanza di progetto dovrà comunque muoversi nel solco del rilancio di tale strumento indicato tra i principi stessi della legge delega.