Prof. Avv Filippo Satta founder dello studio Satta Romano & Associati di Roma

di Prof. Avv Filippo Satta
founder dello studio Satta Romano & Associati di Roma

Nel settore degli appalti pubblici, l’attenzione del nostro legislatore sembra ancora rivolta prevalentemente alla fase di scelta del contraente; come se, una volta selezionata l’impresa, l’appalto possa dirsi concluso e l’amministrazione completamente soddisfatta. Tale approccio sembra addirittura amplificato a causa del fermento per l’apertura dei bandi finanziati con i fondi del PNRR.

Tuttavia, una visione lungimirante del sistema degli appalti pubblici dovrebbe imporre una maggiore attenzione alla fase esecutiva, perché è solo allora che il privato selezionato assicura il risultato soddisfacendo l’interesse pubblico.

L’esecuzione del contratto è un momento estremamente delicato, in cui i progetti tecnici ed economici delineati in fase di gara potrebbero rivelarsi non totalmente attuabili: il costo dei materiali potrebbe aumentare, potrebbero rendersi necessarie alcune varianti in corso d’opera o, addirittura, la sospensione dei lavori. Inoltre, le controversie che sorgono in questo frangente hanno tempi lunghi di definizione perché rientrano nella giurisdizione ordinaria. Nelle more del giudizio spesso l’opera resta ferma, con rilevanti aggravi di costi e nell’insoddisfazione generale: l’amministrazione non consegna alla comunità il bene necessario, le imprese coinvolte non ottengono le remunerazioni pattuite, a volte, anche rischiando il fallimento.

Sono sotto gli occhi di tutti le attuali vicende del caro materiali che stanno letteralmente paralizzando il settore dei lavori pubblici: l’aumento dei prezzi dei materiali ha costretto le imprese appaltatrici a minacciare la sospensione dell’esecuzione dei lavori o, addirittura, ricorrere alla risoluzione dei contratti stipulati. Queste soluzioni, tuttavia, mettono in grave pericolo il soddisfacimento dell’interesse pubblico rappresentato dalla realizzazione dell’opera che è per sua natura infungibile.

Si pensi alle grandi infrastrutture pubbliche o alle opere che devono essere realizzate per eventi indifferibili: la corretta e puntale esecuzione è l’unica strada possibile, nessun risarcimento potrebbe soddisfare in egual misura la stazione appaltante.

Ad oggi, la riapertura di un serio dibattito sulla fase esecutiva degli appalti è essenziale anche in vista dell’attuazione del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza, poiché la realizzazione delle opere in esso previste è condizione necessaria per l’ottenimento della totalità dei finanziamenti europei.

Per tali ragioni, è necessario rafforzare gli strumenti che facilitano la corretta e veloce esecuzione degli appalti, evitando inutili contenziosi. In questo contesto, il collegio tecnico consultivo rappresenta certamente un passo in avanti nella giusta direzione.

Il collegio tecnico consultivo ha avuto una storia travagliata: ispirato a strumenti da tempo utilizzati nei grandi appalti internazionali, venne introdotto con l’articolo 207 del D.Lgs. 50/2016, per essere poi abrogato dal Decreto correttivo del 2017, a seguito delle critiche espresse dall’ANAC e dal Consiglio di Stato. Successivamente reintrodotto, in via facoltativa e a tempo determinato, dal Decreto Sblocca cantieri (D.L. 32/2019), è stato abrogato e nuovamente regolato dal Decreto Semplificazioni (D.L. 76/2020).

Ad oggi, l’istituzione del collegio tecnico consultivo è obbligatoria prima dell’avvio dell’esecuzione per i lavori di importo pari o superiore alla soglia di rilevanza comunitaria mentre, per i lavori sotto soglia e per la fase antecedente all’esecuzione, resta facoltativo.

Il collegio ha il compito di dirimere le controversie emergenti nel corso della fase esecutiva e di risolvere le dispute tecniche di ogni natura. La funzione sia tecnica che giuridica giustifica la sua composizione mista: 3 o 5 soggetti dotati di esperienza e qualificazione professionale adeguata alla tipologia dell’opera, individuati tra ingegneri, architetti, giuristi ed economisti con comprovata esperienza nel settore degli appalti e degli investimenti pubblici. La possibilità di scegliere i componenti in base alla natura dell’opera rende il collegio tecnico un organo cucito su misura per ogni specifico appalto.

Le determinazioni del collegio hanno natura di lodo contrattuale e devono essere emesse entro quindici giorni dalla proposizione del quesito. Inoltre, l’inosservanza delle decisioni può essere valutata ai fini della responsabilità del soggetto per danno erariale e costituisce grave inadempimento degli obblighi contrattuali.

L’obbligo di istituzione del collegio tecnico, la natura vincolante delle sue decisioni e la tassatività dei casi di impugnazione fanno dell’istituto un possibile mezzo di accelerazione e semplificazione della fase esecutiva degli appalti, garantendo, al contempo, una deflazione del contenzioso in sede giurisdizionale.

Nel tempo si potranno vedere i risultati dell’introduzione del collegio consultivo tecnico; al momento, guardando all’attuale Codice dei Contratti Pubblici, sembra essere lo strumento migliore tra quelli a disposizione, in quanto consente di risolvere situazioni conflittuali senza pregiudicare la esecuzione del contratto. Esso andrebbe anzi potenziato ed ampliato al settore dei servizi: transazione, accordo bonario e arbitrato sono istituti dimostratisi inidonei a garantire una veloce e corretta esecuzione, soprattutto a causa della mancanza di un obbligo per le parti di utilizzare tali strumenti.

Il tema andrà affrontato in sede di redazione del nuovo Codice dei Contratti pubblici. Sembra che il legislatore sia consapevole dell’importanza dei rimedi alternativi di risoluzione delle controversie, e la reintroduzione del collegio tecnico consultivo potrebbe davvero essere solo il primo passo. Infatti, nella legge delega del nuovo codice dei contratti pubblici si legge che uno dei criteri direttivi è l’“estensione e rafforzamento dei metodi di risoluzione delle controversie alternativi al rimedio giurisdizionale, anche in materia di esecuzione del contratto”.

Una buona notizia che speriamo rappresenti l’inizio di un serio dibattito sul tema dell’esecuzione degli appalti e che porti all’introduzione di strumenti idonei a garantire tempi certi per la consegna delle opere e decisioni rapide e vincolanti in caso di controversie.